2013年4月28日 星期日

都更戰火即將終結?--大法官釋字709號解釋簡評


包括喧鬧一時的文林苑在內的四個都更案爭議,大法官在5個月後終於做出釋字709號解釋,宣告都更條例第10條第1項、第2項及第19條第3項前段違憲,限期一年內修正,逾期失效。

其中被宣告的違憲條文規範分別是:
1.   未要求主管機關應設置適當組織以審議都市更新事業概要。
2.   都市更新事業概要超過十分之一即得提出合法申請,其規定之同意比率太低。
3.   未要求主管機關應將該計畫相關資訊,對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。

首先本號解釋由於有一年的緩衝修正期,不是立即失效,所以上面三條被宣告違憲的條文對於已經發生的都更爭議都還是有效的,709號解釋對包括文林苑王家在內的申請人並沒有適用。但最重要的,709號解釋究竟解決了甚麼問題?都更爭議是否就此解決了?筆者持負面看法,認為本號解釋對解決都更爭議的效果非常有限,都更條例第10條對於都更事業概要的規定並非都更的核心程序,第19條第3項的通知義務或許對住戶將更有保障,但以現今資訊不對等的都更現況,如果第22條第3項事業計畫同意撤銷的規定沒有一併修正,那都更爭議可以預期不會有太大的改善。

為了進一步解讀本號解釋的效果,讀者有必要先簡單了解都更程序,大致上都更程序是依照下列的步驟進行的:
1.   劃定都更區域
2.   提具都更事業概要(1/10同意門檻)
3.   擬具都更事業計畫(4/5同意門檻)
4.   權利變換方案
5.   實施都更
首先辦理都更,無論是自辦或是由實施者(建商)主導,要先劃定一定的區域作為都更區域,然後整合區域內的住戶和地主讓他們同意都更,有1/10的同意就可以提具都更事業概要向主管機關申請核准,接著進入都更事業計畫程序,有4/5的住戶地主同意就可以擬具事業計畫書報請主管機關核准,開始進行都更,以及讓住戶選擇是否加入權利變換。

看到這邊有許多的專業名詞會讓讀者混淆,簡單的說都更程序中,住戶要同意三個程序,分別是1.事業概要;2.事業計畫;3.權利變換。

事業概要是一個開始都更的門檻,告訴主管機關說我要都更囉!發起人會提供一個「大概的」都更方案給主管機關核准,包括區域範圍是多少,容積率和建案構想為何?到此為止,會不會都更或都更會怎樣的進行都還處於一個不確定的狀態,唯一可以確定的是區域範圍內有可能要都更了。因此這個門檻是非常低的1/10住戶同意。

事業計劃就不同了,當4/5的住戶都簽了事業計畫同意書,並且事業計畫同意書由主管機關核准之後,代表都更就勢在必行了,就算剩下20%的住戶不同意也無法阻擋,所以又有人戲稱事業計畫同意書又叫「賣身契」。

權利變換則是住戶選擇是否用現在的產權交換未來都更完成的產權,住戶若不同意,都更仍會進行,只是實施者會用限價計算補償金來補償拆遷住戶的房地。

看到這裡應該大概可以了解「事業概要」和「事業計畫」的區別,特別要注意的是,都更條例第10條第2項規定,當發起人達到「事業計畫」的同意門檻時,就可以省略「事業概要」的程序,也就是說當我一開始就拿到4/5的事業計畫同意書,我就不用1/10事業概要程序了。由於現在由建商發起的都更,程序中最困難的就是取得住戶同意,取得住戶同意的工作建商通常不會自己做,而是委由一些開發公司承辦,而通常在建商與開發公司所訂定的合約書中,都會約定以都更完成作為給付價金的要件,所以開發公司都是以完成都更為前提在取得同意,因此實務上幾乎所有建商都是採用一開始就取得4/5門檻的「事業計畫同意書」來辦理都更。

眼尖的讀者會發現,其實都更程序中最重要的是「事業計畫」同意比例,但本號大法官解釋卻是宣告幾乎都被省略的「事業概要」同意比例。這就是筆者認為釋字709對都更爭議問題解決有限的原因之一,事實上在都更程序中,最常見的爭議大致上有幾種:
1.   都更的結果和住戶同意的事業計劃有落差,住戶又無法撤銷事業計畫同意。
2.   被劃入卻又不同意都更的20%住戶(如文林苑王家)
3.   實施者估價與時價落差太大。
4.   實施者刻意蓋成大坪數,讓住戶無力負擔變換差額,被迫領取補償金。
5.   都更時間過於漫長,造成建商倒閉、住戶共同負擔額過高等問題。
造成這些爭議最大的原因,就如同黃茂榮大法官在協同意見書裡所說的「資訊不對等造成市場失效」,此時政府應「積極消除資訊不對等的情形使市場回復機能,切不可放大不對稱的資訊缺口,使當事人交易成本升高。」

而觀察現行的都更條例,其實有更多可以檢討的地方,例如賦予住戶隨時撤銷事業計畫同意的權利,強迫實施者在事業計畫前揭露給住戶的資訊齊備,還有發展政府配合的估價單位,避免由實施者操控價格等等都是消彌資訊不對等的方法。大法官對都更條例第19條第3項規定不必將計畫資訊送達住戶宣告違憲,是一個好的開始,但整體而言,釋字709對於現在都更爭議幫助其實非常有限。

當然大法官身為司法機關,僅能對聲請人所聲請釋憲的條文作違憲或合憲的宣告,而且還必須顧及不侵害立法者的立法自由,就如同林錫堯大法官在協同意見書所說,同意比例高低不代表對基本權的侵害,這之後還需要透過主管機關的核准,因此同意比例應該是立法者來決定,而不該由大法官以比例原則干涉之。而大法官採用實質援用理論將聲請人沒有聲請的第19條第3項宣告違憲,已經算是窮盡其力了。

本號解釋另一個為人詬病的部分,就是大法官主要是以違反「正當行政程序」來宣告違憲的,也就是說都更條例違憲的部分不符合程序正義。程序正義是保障實質正義的前提,這點不能否認,但是否意味者程序正義解決了,實質正義亦隨之而來,本號解釋則並未解決,或是說,並未達成共識。

作為15位大法官合議機構的大法官會議,必須以多數決來做出解釋,因此解釋文僅能採取過半數最大公約數的同意,很多論述就這麼妥協了,本號解釋很明顯的就是妥協下的產物,15位大法官中有10位大法官提出意見書,無論是協同、不同、部分協同部分不同意見書,總之表示2/3的大法官並不完全同意本號解釋的結論,或認為有補充的必要。

例如羅昌發大法官即引用「聯合國驅離家園標準」,參考民法、公寓大廈管理條例得出不同意拆遷戶的比例應該低於1/10,否則有不當侵害居住權和財產權的疑慮。蘇永欽大法官則直指多數意見對於都更門檻的同意比例論證根本是公私不分,錯亂論證,根本屬於立法層次的問題,大法官之間觀點以未盡相同,因此做出這樣看起來大刀闊斧,實際未置一詞的大法官解釋也就不太令人意外了。